记者/钟坚 特约撰稿员/甄兰

上海自贸试验区运转一年有余,其试点经验获大陆官方嘉许并将推广至全境。

1月29日,国务院下文要求,除已在全国范围复制推广的一批经验和做法外,进一步在全国范围内复制推广上海自贸试验区改革事项28项。在上海自贸试验区一周岁之际,上海市委托的第三方独立机构就对自贸试验区建设情况进行全面评估,评估的结果是,有超过36条可复制、可推广的改革经验。

高层近期也明确自贸试验区要尽快扩容。如中共中央总书记、国家主席习近平在去年10月27日的深改组第六次会议时强调,党的十八届三中全会提出,要在推进现有试点基础上,七匹狼专卖,选择若干具备条件的地方发展自由贸易园(港)区。

伴随高层,苏宁易购0元购什么意思,呼应而来的是,自贸试验区试点的扩容。去年12月28日,全国人大就大陆境内新增三个自贸试验区,调整外资企业法、台胞投资保护法等三部法律出台决定,这意味着广东、天津和福建新增的三个自贸试验区正式落定。有消息称,这三个自贸试验区将在2015年3月1日正式挂牌。

而率先一步的上海自贸试验区,除了扩容外,对可复制的改革试点经验,国务院原则上要求,除涉及法律修订、上海金融中心建设事项外,“能在其他地区推广的要尽快推广,能在全国范围内推广的要推广到全国。”

就上海自贸试验区试点推广,官方正式行文中带有这样急促措辞,实不多见。上海市政府研究室黄智俊的理解是,“政府层面主要想尽快释放改革红利,让更多地方受益。”黄是《(上海)自由贸易试验区总体方案》主要执笔人,他见证和参与了上海自贸试验区的整个过程。

“先试先行”上海获利

作为新一轮改革开放的试验田,上海自贸试验区一开始就承载了巨大的历史使命。

“全球投资规则正在建立,如果不主动加入,将面临边缘化的危险。”上海自贸试验区参事室主任王新奎此前坦承。大陆近年来在参与或加入一些国家的多边区域和双边谈判时,越来越发现与美国为主导制定的全球投资游戏规则有较大的差距,这些投资规则不仅是产品内容,更包括对服务制造业的营商环境、劳动者的福利和人权等更具象的要求,后者原属主权国家的“私事”,现在也被放在商务谈判桌上论道。

上海自贸试验区的设立,无疑与中央政府努力适应全球投资规则有关,上海自贸试验区目前实施的措施正是对投资体系以及与之相应的监管体系的改变。但上海自贸试验区设立之初也遭到各种保守势力的阻扰,有人担心资本大规模套利、套汇,并进击内地实体经济。

最终,决意进一步开放国门的中共高层占据了主导意见,在物理围网、面积为28.78平方公里的上海外高桥保税区等四个特殊海关监管区域内,上海就接轨经济潮流和规则进行投资管理、监管体制、贸易便利化和金融服务业开放为核心的多个实地试验。

“上海自贸试验区实施范围限于外高桥保税区等4个特殊的海关监管区域,一方面是中央部委博弈的结果,决策层应该主要是考虑风险的可控性。”黄智俊告诉《》记者,对上海市向上申报来说,也更容易获得国家有关部门的许可,这种性质的特殊经济区域的设立确实是富有智慧的创举。

上海自贸试验区的作用就是为大陆的新一轮开放探索新途径、积累新经验,为各地经济发展创造一个崭新的政策环境和参照系。

而“先行先试”也给上海带来改革的红利,上海自贸试验区常务副主任陈寅近日表示,至2014年11月底,区内投资企业累计达2.2万多家,新设外资企业2114家,同比增长10.4倍。境外投资加速发展,已办结160个境外投资项目,中方对外投资额累计近38亿美元。

“围绕投资创新和扩大服务业开放,尤其是金融业开放方面而采取的举措,重点是负面清单模式、准入前国民待遇及备案制、综合监管方面的管理创新,这些都是上海自贸试验区制度创新的最大突破。”供职于海关的人民大学博士后孙远东的归纳总结恰好包括了国务院此次下文要求在全国范围内复制推广的28项改革事项。

“这一类改革举措主要是为了应对FTA(一般指国家和地区间的自由贸易区),倒逼政府职能转变,具有可复制性,”孙远东说,“但也有一些创新只能花落上海,比如建在上海的一些金融交易所,无法复制,一些大宗商品交易平台,也不可能到处布点。”

黄智俊则表示,当初的初衷就是改革的试验田,既然试验好一些制度,国家已经认可了,那就应尽快推广,“做到成熟一批推广一批,让更多地区受惠。”

被迫扩容

十八届三中全会《关于深化改革若干重大问题的决定》“构建开放型经济新体制”部分,就“放宽投资准入”明确提出了两条措施中的一条为,在“推进现有试点基础上,选择若干具备条件地方发展自由贸易(港)区”。这里已在肯定上海自贸试验区的地位作用基础上,明确提出下一步复制、推广的愿景。

从上海自贸试验区的实践看,实施范围在4个特殊监管区域,似乎自贸区可视为特殊监管区域的升级版。但自贸区的核心内容是开放服务业,所谓制度创新,暂停实施十几项法律法规主要都是围绕服务业展开的。开放服务业的政策实验主要是为了应对美国主导的投资和贸易新规则的转变而做的谈判准备。

现在的问题是,一些服务业在区内无法开展,封闭式围网限制了企业选址。“自贸试验区内主要是制造和货物贸易为主,服务业和服务贸易相对较少,园区内也没有商业零售和居民生活。”黄智俊解释,上海自贸试验区物理围网当初出于风险可控的考虑,便于监管,但随着深化改革的理念逐渐为各方接受,原有的自贸试验区显得局促。

企业只能在物理围网内选址布局,风流岁月txt,不符合市场规律和企业的实际需求;发展空间有限,不利于产业规模的扩张和产业链的形成;物理围网的封闭式监管模式成本较高。未来大陆发展的重点是建成被物理围网或信息围网包围着的自由港区,还是建成全域高标准符合通行规则的经济发展区域?毫无疑问,大陆新体制和新模式的探索需要在更大天地进行试验,自贸区需要扩容。

单就上海来说,原来的上海自贸试验区方案公布前,各方就曾呼吁将以金融见长的上海陆家嘴地区和张江高科技区纳入其中,这次上海终于得偿所愿。根据官方之前公布的上海自贸试验区扩容后的范围,原自贸试验区面积从28.78平方公里扩大到120.72平方公里。其中浦东的金桥开发片区、张江高科技片区和陆家嘴金融片区悉数被纳入其中。

上海自贸试验区足足增加到4倍,而从第二批获批的三家自贸试验区面积来看,都大大超过原来的上海自贸试验区。根据大陆官媒披露的信息,广东、天津、福建自贸试验区的面积相差无几,其中(广东)自由贸易试验区总面积116.2平方公里,包含广州南沙新区片区、深圳前海蛇口片区、珠海横琴新区片区。

后两个自贸试验区的面积也几乎与广东等同。如(天津)自由贸易试验区总面积119.9平方公里,包括天津机场片区、滨海新区中心商务片区、天津港片区。(福建)自由贸易试验区总面积118.04平方公里,包括福州片区、平潭片区和厦门片区。

但与之前曝光的方案相比,福建少了泉州片区,广东少了白云机场片区,面积也缩水了不少。而从官方披露的信息来看,天津、广东、福建三地与上海的名称保持一致,均以自由贸易试验区为名。

新获批的自贸试验区不同于上海原先的物理围网试验的做法,一些省的自贸试验区的获批面积也包括围网外的区域,四个自贸试验区叠加面积相当于近三分之一上海浦东新区面积(1429.67平方公里)那么大。

多个方向创新

扩容后的上海自贸试验区内的改革创新有了新内容,接近上海市发改委的政府人士告诉《》记者,上海发改委正在制定详细的改革方案,目前还不能公布。但从新增的几个区域功能和特点来看,几个区域试验的内容将各有重点,“陆家嘴主要是金融方面,张江无疑是高新科技企业的创新,而金桥侧重于先进制造业方向。”

新获批的三个自贸试验区也各有特点:广东主打港澳牌,天津是航运和租赁金融服务,福建是传统的对台合作。“与上海的框架会大体相同,但三个自贸试验区各自有不同的试验内容和制度创新方向。”黄智俊预估,光上海做试验比较单薄,至少要有三个以上,而且自贸园区要有自己的特色创新之处,在不同方向上面大家都进行创新试验,以比较出哪种是最具成本效益又风险可控。

长期关注广东经济发展的中山大学岭南学院林江教授认为,“不排除中央政府批示广东成立自贸区是给广东注入一些新的动力”,以期广东在改革开放方面重新树立标榜。

新批的三个自贸试验区中,广东自贸试验区的基础相对也是较好的。因为广东开放市场发育程度比较高,机制比较灵活,观念更新比较快,对于境外了解比较透彻。尤其是毗邻港澳,前海和横琴直接跟港澳陆路相连,这是其他三地不具备的条件。

不同于上海总部经济和金融为特色,遍布广东的是中小微企业,这些企业对接港澳贸易,每天需要进行大量的人民币汇兑操作,长期的金融监管使得广东当地的地下钱庄异常发达,金融需要被长期压抑。在广东进行金融汇兑市场化等创新试验,将对粤港澳三地的企业带来极大的便利。

而且港澳本来就是自由贸易港区,广东需要做的是在自贸试验区中将港澳元素中再糅合一些特色,“我们可以把港澳的城市管理、先进的现代服务业、金融业经过改良和本土化后,嫁接到内地。”林江说,这可能就是中央政府希望见到的结果。

第二批自贸试验区名单公布前,天津自贸试验区被认为将毫无争议地落在东疆保税港区。东疆保税港区坐落在由天津港投资填海造陆形成的东疆一岛,目前东疆一岛30平方公里的土地基本已开发完毕。相比而言,上海比较注重以金融为主的市场建设,目标是金融中心,孕妇胡椒粉,天津在实体经济、港口、金融等领域存在着持续创新的实力,官方的资料称,滨海新区的东疆保税区将成为全球的飞机租赁中心、航空金融和离岸金融创新基地、航运融资中心。

“天津自贸试验区正式挂牌试验后,肯定先考虑北京和河北的特殊监管区,将一些可行经验先向河北的曹妃甸等地复制。”天津自贸试验区官员刘剑刚此前接受媒体采访时说。国务院总理李克强在考察天津时,更是建议天津“可以不叫自贸区,要形成与上海不一样的特色,叫投资和贸易便利化综合改革创新区。”

福建自贸试验区在福建师范大学福建自贸区综合研究院院长黄茂兴眼里是“闽台合作的升级版,或者2.0版,甚至3.0版”,“中央希望福建继续发挥对台经济桥头堡作用。”

管理体制之惑

无论是李克强的对天津自贸试验区名称的表述上,还是后一批自贸区的批准试点,显见的这轮开放信号的与众不同。

作为开放的试验载体,在自贸试验区的改革探索上,经典电信对骂,中央政府“摸着石头过河”的味道很浓。比如新批的三个自贸试验区实则也是自贸园区,但其又与自贸园区固有的定义概念不同。自由贸易园区(FTZ)是主权的贸易自由化,指在某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域,也就是通常所说的“境内关外”。

上海选择的是园区开放模式,即在境内划出一定的区域范围,由海关采取物理围网的方式进行监管,但后批的自贸试验区有的突破了物理围网。“可以称之为自贸园区之上的自贸区试验。”黄智俊的理解是,自贸试验区的叫法最后做了概念的折中,“这不是通行,是特色。”

跟上海自贸试验区不一样的是,第二批自贸试验区有两地是多个片区捆绑申报,如福建以福州、厦门和平潭三地捆绑,广东以横琴、前海和蛇口等捆绑进行,捆绑申请目的是为了在大陆各地的申报热中增加一份机会。

但管理层级的问题却随之而来了。按照现在广东和福建省政府的建议,在自贸试验区总体方案出来以后、会有两个机构诞生,一个是自贸区管理机构,一个是协调机构,这两个机构的职能如何划分、管理如何行使,目前还未知。但实际上新增的广东、福建两个自贸试验区的管理层级可能多达5级,因为由多个地方捆绑申报的自贸试验区本来就有多级政府管辖。

以广东为例,除了上述的自贸区管理机构和协调机构外,还有下面三个层级,如珠海横琴新区,原来横琴新区实行“三会”管理体制,即横琴新区发展决策委员会、管理委员会和发展咨询委员会,分别负责决策、执行和监督的职能。

决策委员会由珠海市、横琴新区和珠海市人民政府相关部门的负责人组成,负责决定横琴发展中的重大事项;管理委员会是横琴的行政管理机关,在决策委员会的领导下依法管理横琴新区的经济和事务,发展咨询委员会相当于横琴新区的“智囊团”。

捆绑获批后,广东自贸区横琴片区的领导层级就新增2个,达到5个之多。而像深圳前海片区更是复杂,除了上述两个省级管理层级,还有深圳市人民政府决策层级和市政府派驻的管委会,深圳市属计划单列市、广东自贸试验区管委会和广东省人民政府如何管理协调深圳前海自贸试验区片区,这是一个问题。

同样采取捆绑申报自贸试验区的福建自贸试验区也会碰到类似问题,厦门市也属计划单列市。福建的福州、厦门和平潭三个片区中,基础大相径庭,平潭原是国家级贫困县,近年来虽得到国家综合实验区等大量的改革红利,但仍远远落后其他两个片区。在捆绑申报前,厦门对此颇有非议。

“既要集权又要分权,太集权就没有特色了,太分权就等于管理机构是个空架子。所以这非常考验省一级政府的智慧。”林江说,这是试验改革之外的新问题,但不由得不重视。

即使是林江羡慕的上海两级管理体制(上海自贸区管委会、上海市人民政府),其实远不是表面那么简单。实际上,上海自贸试验区采取的是共同管理型的中央管理体制,当初设区审批部门就多达二十余个,都是国务院下属重要机构,而在区内则实行由海关、工商、检验检疫等口岸部门各司其职、相互独立的管理模式。

这一切与成熟的纯市场化导向的自贸区管理体制格格不入。

制度天花板

管理体制方面的障碍使得前期的上海试验并没有取得预期的成效。

在上海自贸区的金融创新方面,快乐米音乐网,尽管外界期待很高,但几无进展。货币政策主管部门的倾向性意见是:自贸区内,贸易和投资是主角,金融是配角,是为投资和贸易改革做配套的。发展离岸金融市场不是自贸区建设的主要目的,不是要取代香港发展离岸金融市场,更非建立“避税天堂”。金融改革的项目主要还是要能复制到区外的举措,如利率市场化、汇率市场化、跨境人民币使用等。

“上海自贸试验区尽管是个试验平台,但很多事务的决定权不在上海,比如金融,上海想做,但上面不放这个口子,上海在很多事情上无能为力。”黄智俊坦言此前的自贸区试验掣肘于很多外部因素。

供职海关的孙远东称,外界一直关注的“境外关内”的改革创新并非人们想象的那么大。“一线放开”采取的“先进区后报关”模式,即允许试验区内企业先凭进口舱单信息将货物提运入区,闲来笔潭,再在14天内向主管海关办理申报手续,而且必须申报。“这其实并无多大突破,”《海关法》就规定进境货物应在14日内向海关申报。“二线管住”则是通过推进智能化卡口建设实现安全、高效管理,撒旦的情与欲下载,这与之前的做法也没有多少区别。

在税收方面,本来特殊监管区域内企业交易按规定就是免征增值税的,并没有突破现有制度。

至于区内自由,上海自贸区由于是由4个区域组成,区内监管创新实际是要简化4个区域内货物的流转手续,并非真正的区内,这在技术上也并不困难,个别区域已经在试点运行,海关总署也开发了特殊监管区域内货物流转的系统,有望全面推开。

上海自贸试验区提出的“探索建立货物状态分类监管模式”,即将货物状态分为三大类,即保税货物、口岸货物和非保税货物,分别监管。孙远东认为,这项改革的目标是两个:一是将上海外高桥保税区长期处于灰色地带的货物入区等做法合法化;二是将这些做法同时推广到全部上海自贸试验区范围。

不过以黄智俊对自贸区试验区的理解是,很多制度创新的内容并不是一开始就完善成熟的,而是要在试验复制阶段慢慢地“塞进去新内容”,在新兴领域的开放试验,只能是慢慢来,成熟一批,再复制一批。

林江则大胆设想,在广东自贸试验区内,可以实行香港的商事制度,因为香港的商事法律完全是跟接轨的。

还有一个就是自贸试验区内的信息自由化问题,很多外资企业习惯使用国外电子邮箱和社交软件用来内部办公和洽谈生意,但是官方明确表态在自贸区内不会开放使用。“如果不能用这些,等于废掉他们的一半武功,”林江质疑,“要营造一个跟接轨的营商环境,那么在自贸试验区里是不是可以实施信息的自由化呢?”

“国家改革开放的力度,很多都取决于上面,看中央的把握和力度。”黄智俊表示,只有在一次次触摸制度的“天花板”后,开放的步伐才会进行下去。

对自贸区管理体制的上述问题,有专家建议,现有的自贸试验区理应建立更高层面的领导小组,建议在深改组下面,设自贸区领导小组,由一名国务院副总理担纲,中央各部委参与,负责对自贸试验区的宏观决策、重大事务决策、运行监督,并进行全面协调指导和归纳总结。

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